李晓江：城镇化趋势与国家城镇空间体系构建

本文为中国城市规划设计院原院长李晓江教授在中国土地学会土地规划分会年会上的主题报告，已经报告人审阅。

中国是一个历史悠久的农耕文明国家，自改革开放以来中国在经济发展与人口城镇化方面取得了举世瞩目的成就。笔者一直长期跟踪中国的城镇化进程，从近期关于城镇化的一系列研究中发现城镇化态势发生了几方面的重大变化。

一

我国城镇化已进入后半场，出现新的特征与趋势

1、城镇化水平仍在提高，城镇人口集聚重心向中西部转移

2015年全国总人口13.7亿，城镇人口7.7亿，城镇化水平56.1%。城镇化率已经过半，这是我国进入城镇化后半场的标志之一。城镇化发展在空间分布上也出现了新的变化。东部沿海地区的城镇化速度放慢，中西部在明显加快，新增城镇人口聚集重心从沿海地区向中西部地区转移。

2、人口规模红利下降，新增就业人员素质显著提高

我国城镇化进入后半场的第二个标志是劳动年龄人口总量开始下降，人口红利窗口期收窄。2013年，劳动年龄人口（15-64岁）达到峰值10.06亿，2014年首次出现下降（第一次拐点）。总人口抚养比在2010年达到最低点34.2%，预计2030年左右，将超过50% （第二次拐点） 。与之相伴的是日益严峻的老龄化挑战。2015年65岁以上老龄人口比例约10.5%, 2010到2015年，15-59岁的劳动年龄人口减少约1500万；60岁以上的老龄人口增加约4400万。

城镇化进入后半场的另一个现象是新就业人员素质的不断提高。进城务工人员的平均教育水平已经提高到初高中以上。过去我们每年创造一千万就业岗位，主要是为了解决农民工的就业问题，但是今天我们新增就业的人口中大量的是大学生，尤其到2017年大学生已经占到了新增就业人口的75%，农民工只占到了5%。所以在这样的一个就业人口结构变化的背景下，新增就业人员的需求将会发生重大变化，我国城镇化模式也需要一定的调整。

3、人口流动出现新的变化，居民发展需求转变

一是流动方式和距离更加多元。2014年全国流动人口总量约2.5亿，其中外出农业转移人口约1.7亿，这1.7亿人中有跨省流动8000万人，省内县外流动5000万人，县内流动4000万人。从分区来看，东部沿海地区是以跨省转移为主，中心城市则是以跨省与省内兼具，而一般城市则以省内转移为主。

二是中等收入群体规模的快速扩张。目前我国已有近3亿人口进入中等收入群体。中等收入群体的消费特征是需求的提高，从温饱需求到质量需求，从实体产品消费到服务消费再到体验消费。党的十九大报告提出我国的基本矛盾已经从不断增长的物质文化需求与供给矛盾，转向人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾。在新时代背景下，规模不断扩大的中等收入群体的需求是讨论高质量发展的重要落脚点。而且研究中等收入群体的重要性不仅在于其数量，更在于中等收入群体生活方式的新变化。黄金周巨大的人口流动反映出了与过去完全不同的出游变化，这对我国的空间格局将产生重要的影响。

二

分层城镇化与分区城镇化的认识

1、分层城镇化：城镇人口“两端集聚”态势明显

从分层来看我国的城镇化，人口的聚集最主要的是在特大城市和县级城镇两端。这种“两端集聚”带来的问题明确，特大超大城市发展效率降低，经济亟待转型，尤其在2010年以后，人口增长量20%到30%在特大超大城市。虽然北京、上海等城市都经历了一年增长百万人口的历史，但是今天这些城市的人口增速都显著降低，甚至出现了人口下降。一方面大城市对人口有巨大的吸引力，另一方面大城市过高的门槛又把人口挡在了城市之外。同时城市人口的增长和人口的结构也有关系，过去农民工的城市选择和当下大学生的城市选择是完全不同的。

不同规模的城市发展方式各不相同。大城市从过去的规模扩张已经转向全新的发展模式，优质的城市生活质量和公共服务吸引人才、企业，大城市的服务水平相对比较高，在产业和服务组织上比较均衡，服务业和制造业发展都不错。虽然中等城市（50—100万）分化比较严重、集聚能力有限，但总体而言中等城市与小城市都有一定的基础。可以认为大城市未来走的是存量发展的路径，但中小城市仍要做一定增量的文章。此外，为促进人口城镇化的均衡和实现经济的持续增长，需要重视县域城镇化在我国城镇化进程中的重要地位。

2、分区城镇化：就近就地的区域城镇化趋势加强

从东中西和东北四大分区来看，东部地区三个层级的城市相对均衡，东北地区的人口城镇化是向大中城市集聚，中西部地区则向中心城市集中。中国是一个有深厚地域文化的国家，这种不同的地域文化分区和差异也会影响中国的人口区域聚集化。四大区之间一方面外来人口、流动人口规模还是很大，但是区域化的特征越来越明显。

就地就近城镇化趋势加强，中西部人口出现回流。2008年到2015年我国省内流动农民工占流动人口的比重由47%增加到54%。但不同流出省份和流入省份的净流动人口都出现了下降，如江苏、浙江、福建、广东等省份净流入人口减少，而河北、安徽、湖北、湖南、江西、重庆等省份净流出人口减少，人口开始出现回流。

东北面临人口衰退危机，“收缩城市”现象出现。一是东北地区人口占全国比重下降。常住人口全国占比由2000年的8.4%，下降至2014年的8.1%。二是东北地区总和生育率仅约1.0（全国平均1.5，日本1.3，韩国1.2），辽宁人口自然增长率出现负值。三是东北30多个城市出现城镇人口的负增长。

三

因人施策，关注三类人群；因地施策，关注三类地区

中国的农村家庭是典型的经济家庭，会从家庭利益的最大化的角度，安排家族人口的生活和居住，一次性的城镇化流动很难实现家庭角色的转变。所以理性的城镇化策略应该重点关注三类不同的流动人群。（1）对于跨省流动人口重要的是给予他们应有的尊严和基本的公共服务保障；（2）对于省内的流动人口要鼓励在省内聚集和稳定的就业；（3）同时更重要的是要大力支持县内农业转移人口就地就近城镇化。

针对三类地区的城镇化政策应该是因地施策。（1）人口流入地，全面提升城镇化质量，有序推进农业转移人口市民化；（2）人口流出地，提升城镇综合实力，促进异地城镇化与就地就近城镇化相结合；（3）人口流动相对平衡地区，城乡之间的发展差距都是相对最少的，引导人口适度集聚，着力提升就地就近城镇化质量。

四

国家城镇空间体系的思考

1、国家城镇空间格局的认识：胡焕庸线一直未突破

在过去15年中城镇人口增长70%左右是在城市群地区。因此胡焕庸线（黑河-腾冲一线）的格局几十年一直未被突破。2015年，全国94%的人口总量、95%的城镇人口总量分布在“胡焕庸线”以东地区；过去十年当中全国94%的城镇人口增量分布在“胡焕庸线”以东地区。根据经济密度、人口密度、经济增速和人口增速四个指标我们对中国的国土进行了分类，大体上识别出了城镇密集地区和城镇化非密集地区，密集地区约占21%国土，集聚了将近87%的经济和85%的人口，而非密集地区则占了79%的土地面积，集聚了15%的人口。

中国人口的聚集仍然是不均衡的。中国人口最密集的中东部地区，有5亿多人口，人口的密度是西欧的3.6倍，人口最密集的地区就是黄淮地区，未来这里将是什么样的城镇化模式很难想象。

2、国家开放战略的新要求：面向三大扇面的开放要求

我国一系列的国家战略对城镇空间布局提出了新要求。“一带一路”倡议提出了“六廊六路多国多港”的战略格局，其实是面向欧亚大陆、太平洋和印度洋三大扇面。在陆地最重要的是北三廊，而面向海洋最重要的是南三廊。因此未来内陆中心城市如重庆、成都、武汉、郑州等的重要性将更加突显。

3、城镇化空间的演化趋势：城市群和魅力区

当前全国初步形成10大城市群，奠定了城市群作为城镇化主体形态的空间格局。

但是随着人民对美好生活需求的提升，需要另外一个思维来认识我国的国土，即除了人口密集地区以外，我国仍有大面积的人口非密集地区，这部分地区生态自然或人文资源富集。面向生态文明时代，此类空间将成为实现国民多元消费休闲需求的重要承载空间，也是特色城镇化路径探索的重要实践区。因此将中国的自然资源和人文资源做魅力评价，可以识别出我国的高颜值地区。

4、国家城镇空间格局构建：多中心、网络化、开放式

从国内外国家发展的经验来看，都有一个国土再平衡的过程。我国城镇密集区内的人口规模继续集聚，但发展边际效益递减，非密集区发展加速。转变过去的发展思路，以“一带一路”倡议认识国土开放格局、以“高颜值地区”认识空间价值的转换。

以城市群为主体构建城镇化主体形态，城市群成为推动国家战略、保障国土安全和提高国际竞争力的重要空间。早在2012年的中国工程院的城镇化研究中就提出了“5611”的城镇空间格局，但各城市群间发育差异明显。长三角、京津冀、珠三角已形成具有世界影响力的格局，但如淮海地区（苏鲁豫皖四省交界地区）的农业人口高度密集、而且缺少中心城市和有效的区域对接。此外，在新背景下西部、海峡西岸和南海等地区是我国的重要开放支点，它们的存在不在于规模，也不在于经济和人口的重要性，而在于维护国家稳定和促进国家统一。

另一方面通过自然和人文资源的空间梳理，需要空间承载全国14亿人口度假休闲、娱乐的需求。这类空间重要的特征就是特色发展，而不是一般意义的人口和经济的发展。

因此，我们提出了在“两横三纵”（国家十三五规划）城镇空间格局基础上，形成以“城市群”为主体形态，以“魅力景观区”为重要补充，以各级中心城市为战略引领的多中心、网络化、开放式的国家城镇空间格局。重要的是从国家战略视角形成了对外开放的格局。

关于城镇体系的构建。一是面向全球维度，深化国家开放格局；二是面向国内维度，需要支撑国家战略，辐射区域带动；三是从美好生活需要的角度出发做好预留；四是要考虑城市应有的分工。因此城镇体系的层级主要可以分成两条线索，一是中心城市体系布局，有全球城市、国家中心城市、国家边境中心城市，以及区域中心城市，发挥区域带动作用。另外一条线索很重要的就是特色城市和内陆边境口岸城市布局，满足美丽中国和居民消费的需求。

五

报告总结

关于城镇体系的研究，首先要聚焦人的城镇化，认识人口结构变化，人口流动的分区、分层特征，提出针对三类人口、三类地区的差异化策略。其次聚焦国家战略和国土安全，认识国土再平衡的规律，提出多中心、网络化、开放式的城镇化空间格局；同时聚焦人的需求和生活方式变化，认识自然与人文资源特征，提出魅力景观区特色发展与县市域的城镇化策略。此外，聚焦全球城市网络，认识不同层级，不同类型城市发展规律，提出新型城镇体系。正确认识城镇化与城市发展规律，是正确把握政策、发挥规划的战略引领作用和实现资源优化调配的重要前提。

（作者信息：中国城市规划设计院原院长 李晓江  教授）